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勾地協(xié)議幾個(gè)“重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”

發(fā)布時(shí)間： 2021-06-09

勾地是指正式招拍掛出讓國有土地使用權(quán)前，意向用地者提前與政府溝通地塊范圍、規(guī)劃指標(biāo)、供地時(shí)間、土地價(jià)格等內(nèi)容，向政府表明購買意向，由政府按照約定組織相應(yīng)土地出讓事宜，單位或個(gè)人通過招拍掛途徑合法競得土地。


原國土資源部起草的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（征求意見稿）》第5.4款明確了勾地制度，后來頒布生效的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》取消了勾地的用語表述，在第5.4款規(guī)定了用地預(yù)申請制度。

根據(jù)原國土資源部有關(guān)人員的解讀，勾地制度是對招拍掛出讓制度的進(jìn)一步細(xì)化和完善，而不是設(shè)定新的制度，用地預(yù)申請實(shí)際上就是勾地制度，鑒于勾地可能引起誤解，為更準(zhǔn)確表述，在出臺的正式規(guī)范中，將勾地修改為用地預(yù)申請。

其實(shí)，從條文位置來看，用地預(yù)申請與勾地制度均處在第5.4款，不難推測，前者是對后者的替代。對用地者而言，勾地在于以合適的條件獲取土地用于產(chǎn)業(yè)或房地產(chǎn)開發(fā)，對政府而言，勾地可以引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，或引入知名企業(yè)，抑或希望土地出讓有人托底。

勾地過程需要參與方不斷磋商溝通，雙方達(dá)成一致意見，最終形成勾地協(xié)議（實(shí)踐中一般稱為“招商引資協(xié)議、投資開發(fā)協(xié)議、合作框架協(xié)議”等）。協(xié)議是各方權(quán)利義務(wù)的書面載體，故應(yīng)把控協(xié)議中相關(guān)內(nèi)容及條款的法律風(fēng)險(xiǎn)并做好應(yīng)對。

一、簽訂主體適格問題

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)由市、縣人民政府土地管理部門與受讓人簽訂?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)認(rèn)定無效。勾地協(xié)議主要為土地使用權(quán)具體出讓事宜的安排，可能同時(shí)還包括其他附帶事項(xiàng)的約定，為保證協(xié)議后期的有效履行，一般應(yīng)與縣級以上人民政府簽約。但實(shí)踐中另一方簽約主體可能是開發(fā)區(qū)管委會、無相應(yīng)職權(quán)的政府部門、機(jī)構(gòu)或縣級以下人民政府，此種情況下，勾地協(xié)議是否仍具有法律效力須從司法裁判規(guī)則中探究。

法院
案號
法院認(rèn)為
最高人民法院
（2011）民提字第45號
開發(fā)區(qū)管委會不具有出讓國有土地使用權(quán)的主體資格，但《招商、投資協(xié)議書》簽訂過程中，雙方意思表示真實(shí)，協(xié)議內(nèi)容不違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，事后已得到市人民政府的同意和批準(zhǔn)，因此，協(xié)議具有法律效力。
（2016）最高法民終550號
區(qū)城建局與原告公司簽訂了《投資協(xié)議》，與原告子公司簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》。各方當(dāng)事人意思表示真實(shí)，對各方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了約定，不違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，各方當(dāng)事人亦無異議，上述協(xié)議合法有效。
（2017）最高法民終340號
新區(qū)管委會作為同級人民政府派出機(jī)構(gòu)，無權(quán)簽訂土地使用權(quán)出讓合同，故《項(xiàng)目合作協(xié)議書》、《補(bǔ)充協(xié)議》應(yīng)認(rèn)定無效。且合同效力屬于人民法院依職權(quán)審查的范圍，不受當(dāng)事人訴訟請求限制
浙江省高級人民法院
（2013）浙商終字第65號
公司和管委會簽訂的《投資協(xié)議書》系當(dāng)事人真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定有效。
江蘇省高級人民法院
（2016）蘇民終396號
開發(fā)區(qū)管委會和當(dāng)事人簽訂的《投資協(xié)議》涵蓋了土地使用權(quán)出讓合同的要素，通過上述約定變相地將案涉土地使用權(quán)出讓給當(dāng)事人，但其并無簽訂土地使用權(quán)出讓合同的主體資格，故《投資協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》依法應(yīng)認(rèn)定為無效。
遼寧省高級人民法院
（2015）遼民一終字第00223號
當(dāng)事人與開發(fā)區(qū)管委會簽訂的《投資協(xié)議書》系雙方真實(shí)意思表示，且未違反相關(guān)法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，故該協(xié)議應(yīng)為合法、有效，雙方均應(yīng)依協(xié)議的約定全面履行各自的義務(wù)。

從各地法院的裁判規(guī)則中可以看出，對于該問題的認(rèn)定存在不同觀點(diǎn)，有的法院認(rèn)為勾地協(xié)議的簽訂主體雖為開發(fā)區(qū)管委會或其他政府職能部門，但協(xié)議是雙方真實(shí)意思表示的體現(xiàn)，或事后經(jīng)有權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)追認(rèn)的，應(yīng)認(rèn)定為合法有效；有的則認(rèn)為簽約主體為非縣級以上土地行政管理部門的，協(xié)議名為招商引資或投資開發(fā)協(xié)議，實(shí)則為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，而無相應(yīng)權(quán)限的政府部門或機(jī)構(gòu)簽訂的勾地協(xié)議因主體資格缺乏而無效。

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定和司法實(shí)踐，為最大程度保障勾地協(xié)議的效力，簽約主體應(yīng)為縣級以上人民政府或土地行政管理部門，若與其他無土地出讓管理權(quán)限的部門或機(jī)構(gòu)簽訂勾地協(xié)議時(shí)，應(yīng)特別注意協(xié)議中相關(guān)用詞用語的表述，避免一旦發(fā)生爭議訴諸法院時(shí)，協(xié)議被法院認(rèn)定為土地出讓合同因而無效。例如，在供地條款表述時(shí)，不宜直接使用“提供”一詞，因?yàn)椴痪哂邢鄳?yīng)的土地出讓權(quán)限顯然無法提供，而可以使用“協(xié)調(diào)”一詞代替，使得法院不宜直接否定勾地協(xié)議的法律效力。

二、協(xié)議終止履行問題

勾地協(xié)議一般會對雙方達(dá)成一致意向的土地的規(guī)劃條件進(jìn)行約定，但協(xié)議簽訂后，政府可能因城市發(fā)展調(diào)整擬供地塊的規(guī)劃條件，如此一來，簽訂勾地協(xié)議所依賴的基礎(chǔ)便發(fā)生變化，此種情況下，意向用地者是否可以終止協(xié)議并要求政府一方承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，值得考慮。根據(jù)城市發(fā)展制定土地供應(yīng)計(jì)劃和供地條件是政府行使行政權(quán)力的體現(xiàn)，若因此而要求政府承擔(dān)違約責(zé)任，能否得到支持不無疑問，司法實(shí)踐中相關(guān)案例對此問題有闡述說明。

法院
案號
法院認(rèn)為
最高人民法院
（2017）最高法民終340號
對于確因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化民商事合同不能履行的，當(dāng)事人請求依法解除合同并返還已經(jīng)支付的國有土地使用權(quán)出讓金、投資款、租金或者承擔(dān)損害賠償責(zé)任的，依法應(yīng)予支持，故當(dāng)事人依法有權(quán)請求解除合同，并由國土局賠償損失。
重慶市高級人民法院
（2015）渝高法民終字第00310號
客觀上因政府調(diào)整規(guī)劃和原審第三人競得涉案土地使用權(quán)等情況的發(fā)生，導(dǎo)致《聯(lián)合征地合同書》無法繼續(xù)履行，當(dāng)事人締約目的已無法實(shí)現(xiàn)，故區(qū)國資委請求解除合同符合法律規(guī)定。
重慶市第一中級人民法院
（2017）渝01民終7874號
因區(qū)人民政府調(diào)整規(guī)劃的原因，《開發(fā)建設(shè)協(xié)議》無法履行，法院同意解除協(xié)議的訴訟請求。根據(jù)本案事實(shí)，雙方均不存在違約或過錯(cuò)，合同解除后，已經(jīng)發(fā)生的損失的承擔(dān)問題，應(yīng)根據(jù)公平原則由雙方當(dāng)事人均攤。

規(guī)劃調(diào)整是政府行政權(quán)的行使表現(xiàn)，行政權(quán)行使具有單方性、直接性，這是行政權(quán)鮮明的特點(diǎn)。但若因此給其他主體造成利益損害的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。從上述案例可知，即便政府對于規(guī)劃調(diào)整不存在過錯(cuò)，但對于已經(jīng)發(fā)生的損失，也應(yīng)與其他當(dāng)事人合理分?jǐn)傇摀p失?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境的通知》規(guī)定：妥善審理因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化引發(fā)的民商事、行政糾紛案件，對于確因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化導(dǎo)致當(dāng)事人簽訂的民商事合同不能履行的，依法支持當(dāng)事人解除合同的請求。對于當(dāng)事人請求返還已經(jīng)支付的國有土體使用權(quán)出讓金、投資款、租金或者承擔(dān)損害賠償責(zé)任的，依法予以支持。故而，勾地協(xié)議簽訂后，若因政府規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致原先約定的供地條件發(fā)生變化的，意向用地者可以終止協(xié)議履行，并要求政府賠償已經(jīng)發(fā)生的損失。

三、土地出讓金返還問題

在正式的招拍掛土地出讓中，土地價(jià)格往往隨著相互加價(jià)不斷攀升，最終的實(shí)際成交價(jià)格一般都高于出讓底價(jià)。因而，勾地協(xié)議中一般會對土地供應(yīng)價(jià)格會作相應(yīng)約定：雙方達(dá)成一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格，若最終的成交價(jià)格高于此基準(zhǔn)價(jià)格的，超出部分由政府全部返還或按比例返還給意向用地者?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓收支管理辦法土地出讓金》規(guī)定了土地出讓實(shí)行徹底的收支兩條線，收入必須全額上繳，使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)以及其他事項(xiàng)，并且禁止以各種名義減免或變相減免土地出讓收入。故而，勾地協(xié)議中關(guān)于土地出讓價(jià)格的相關(guān)約定是否有效需要司法實(shí)踐的檢視。

法院
案號
法院認(rèn)為
最高人民法院
（2017）最高法民終352號
協(xié)議約定如果最后競拍價(jià)格高于80萬元/畝，管委會應(yīng)將實(shí)得部分30%以基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼或獎勵(lì)的方式返還公司?！犊蚣軈f(xié)議》中關(guān)于競拍底價(jià)和溢價(jià)處理?xiàng)l款，雖然具有控制公司投資成本的意圖，但屬管委會在其職權(quán)范圍內(nèi)提供政策優(yōu)惠的承諾，并未違反法律禁止性規(guī)定。
山東省高級人民法院
（2014）魯民一終字第186號
居委會向公司承諾超過約定土地價(jià)格部分，在政府返還土地款后，將返還給公司用于項(xiàng)目開發(fā)?！逗献鲄f(xié)議書》系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)之強(qiáng)制性規(guī)定，其效力應(yīng)予以確認(rèn)，雙方應(yīng)依約履行。
桂林市中級人民法院
（2015）桂市民再字第12號
項(xiàng)目投資協(xié)議以土地包干價(jià)出讓為指導(dǎo)，約定了土地出讓及出讓價(jià)格和優(yōu)惠政策。根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定，案涉土地應(yīng)該招拍掛公開競價(jià)，故而協(xié)議書的土地出讓及出讓價(jià)格條款因違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。
三明市中級人民法院
（2017）閩04民終197號
收儲中心與公司簽訂的《收儲合同》關(guān)于土地成交價(jià)超出約定部分在扣除省、市、縣有關(guān)稅費(fèi)后的70%獎勵(lì)給公司作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的約定，系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。

對于勾地協(xié)議中的土地出讓價(jià)格及土地出讓金返還的約定，從現(xiàn)行法律規(guī)定上難以判斷其是否合法?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條、《土地管理法》第55條對土地出讓金的繳納及使用進(jìn)行了原則上的規(guī)定，未在條文中直接說明違反該規(guī)定的合同無效，因而不能判斷以上兩個(gè)條文為管理性強(qiáng)制性還是效力性強(qiáng)制性規(guī)定，自然也就不能據(jù)此認(rèn)定勾地協(xié)議關(guān)于土地出讓條款的約定無效。而《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》屬于部門規(guī)章，并非法律、行政法規(guī)，不適用于“合同因違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無效”。

從上述案例可知，大部分法院是認(rèn)可勾地協(xié)議中土地出讓價(jià)格及返還的約定的法律效力的，不認(rèn)可的理由在于：《物權(quán)法》第137條規(guī)定了土地應(yīng)該經(jīng)招拍掛公開競價(jià)（《城市房地產(chǎn)管理法》第13條也有此規(guī)定），而勾地協(xié)議中的相關(guān)約定違反了法律規(guī)定，因此相應(yīng)條款無效。但是，勾地協(xié)議的該約定并未排除后續(xù)招拍掛的公開競爭，沒有阻礙公開競價(jià)，土地出讓價(jià)格條款只是對土地出讓金收取后如何使用的約定，而且實(shí)踐中返還的土地出讓金也是有正當(dāng)名義的（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)）。

其實(shí)，返還土地出讓金不僅是表面上要求政府兌現(xiàn)承諾、履行承諾，更是因?yàn)樵诠吹刂校顿Y方在獲取土地的同時(shí)，除了支付土地出讓金外，很多時(shí)候也被要求承擔(dān)一些城市建設(shè)任務(wù)。因此，土地出讓金的返還實(shí)質(zhì)上是有其合理性的。

來源：網(wǎng)絡(luò)

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